Wie Überwachungsstellen Barrierefreiheit prüfen: Methodik, Stichproben und Ergebnisse

Welche Rechtsgrundlage verlangt das Monitoring?

Die Pflicht zur Überwachung steht in Art. 8 der Richtlinie (EU) 2016/2102: Die Mitgliedstaaten überwachen periodisch, ob Websites und mobile Anwendungen öffentlicher Stellen die Barrierefreiheitsanforderungen nach Art. 4 erfüllen (Art. 8 Abs. 1). Die Methode muss transparent, übertragbar, vergleichbar, reproduzierbar und leicht zu handhaben sein (Art. 8 Abs. 2). Sie regelt unter anderem die Häufigkeit der Prüfungen, die Auswahl der Stichproben sowie Vorkehrungen für automatische und manuelle Tests und Tests der Benutzerfreundlichkeit (Art. 8 Abs. 3 lit. a und f).

Die Methode selbst legt der Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1524 fest. Der erste Überwachungszeitraum für Websites lief vom 1. Januar 2020 bis 22. Dezember 2021, der für mobile Anwendungen vom 23. Juni 2021 bis 22. Dezember 2021; seither wird jährlich überwacht, jeweils vom 1. Januar bis 22. Dezember (Art. 3 Abs. 2, 3 und 5). Grundlage sind die Normen und technischen Spezifikationen nach Art. 6 der Richtlinie (Art. 4 Abs. 1 Durchführungsbeschluss). Für Inhalte von Websites nennt Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie die EN 301 549 für den Fall, dass keine harmonisierte Norm veröffentlicht ist. Die Methoden fügen diesen Anforderungen nichts hinzu und sind unabhängig von bestimmten Prüfwerkzeugen, Betriebssystemen, Browsern oder unterstützenden Technologien (Anhang I Nr. 1.1).

Berichtet wird seltener als geprüft: Spätestens ab dem 23. Dezember 2021 und danach alle drei Jahre berichten die Mitgliedstaaten der Kommission über die Ergebnisse einschließlich der Messdaten und der Nutzung des Durchsetzungsverfahrens (Art. 8 Abs. 4 RL 2016/2102). Der Bericht wird in einem barrierefreien Format veröffentlicht (Art. 11 Durchführungsbeschluss).

Vereinfachte und eingehende Prüfung: Worin liegt der Unterschied?

Die eingehende Prüfung stellt fest, ob eine Website oder App alle Anforderungen erfüllt; die vereinfachte Prüfung sucht nur nach Nichterfüllung bei einem Teil der Anforderungen (Art. 5 lit. a und b in Verbindung mit Anhang I Nr. 1.2.1 und 1.3.1 Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1524). Die vereinfachte Methode ist für Websites vorgesehen (Anhang I Nr. 1.3.1); ihre Anwendung auf mobile Anwendungen sollen die Mitgliedstaaten erwägen (Erwägungsgrund 6).

Wie landen Dokumente in der Stichprobe?

Dokumente werden über die Website geprüft, zu der sie gehören: Die eingehende Methode erfasst für jede Art von Dienst und jeden Hauptzweck mindestens ein relevantes abrufbares Dokument, falls vorhanden (Anhang I Nr. 3.2 lit. e Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1524). Die Überwachungsstelle kann weitere Seiten aufnehmen, die sie für relevant hält (lit. f). Zusätzlich werden Seiten nach dem Zufallsprinzip im Umfang von mindestens 10 % der nach lit. a bis f bestimmten Stichprobe ausgewählt (lit. g). Für Bundesstellen in Deutschland stellt § 2a Abs. 1 BITV 2.0 klar, dass integrierte Inhalte wie Dokumente Bestandteile von Websites sind; für mobile Anwendungen gilt das nach § 2a Abs. 2.

Welche Websites geprüft werden, folgt festen Kriterien:

• vielfältige, repräsentative und geografisch ausgewogene Auswahl (Anhang I Nr. 2.2.1),
• alle Verwaltungsebenen, soweit vorhanden: staatlich, regional, lokal und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts (Nr. 2.2.2),
• Vielfalt der Dienstleistungen, etwa Sozialschutz, Gesundheit, Bildung, Verkehr (Nr. 2.2.3),
• Konsultation nationaler Interessenträger, insbesondere der Organisationen von Menschen mit Behinderungen (Nr. 2.2.4),
• ab dem zweiten Zeitraum, soweit die Zahl der Angebote es zulässt, mindestens 10 % der im vorherigen Zeitraum geprüften Angebote und mindestens 50 % Angebote, die im vorangegangenen Berichtszeitraum nicht geprüft wurden (Nr. 2.4).

Nach Erwägungsgrund 5 könnte die Auswahl risikobasiert erfolgen und unter anderem Rückmeldungen aus dem Feedback-Mechanismus sowie frühere Überwachungsergebnisse berücksichtigen.

Wer prüft in Deutschland und in Österreich?

Deutschland

Für Bundesstellen prüft die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik, die bei der Bundesfachstelle für Barrierefreiheit eingerichtet ist (§ 13 Abs. 3 BGG); die Bundesfachstelle ist bei der Deutschen Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See errichtet (§ 13 Abs. 1 BGG). Sie überwacht periodisch, berät die Stellen anlässlich der Prüfergebnisse, wertet die Berichte der obersten Bundesbehörden und der Länder aus und bereitet den Bericht an die Kommission vor (§ 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 4 BGG).

Das Verfahren richtet sich nach Art. 1 bis 7 und Anhang I des Durchführungsbeschlusses (§ 8 Abs. 1 BITV 2.0). Die Stelle erfasst die Erfüllung der Anforderungen nach Art. 6 RL 2016/2102 getrennt von den ergänzenden Anforderungen aus § 12a BGG und der BITV 2.0 und kann die Benutzerfreundlichkeit prüfen (§ 8 Abs. 2). Sie kann anlassbezogene Prüfungen und Wiederholungsprüfungen vornehmen (§ 8 Abs. 3). Den Bericht an die Kommission erstellt sie nach Art. 8 bis 11 und Anhang II des Durchführungsbeschlusses (§ 9 Abs. 1 BITV 2.0). Die Länder berichten ihr alle drei Jahre, erstmals zum 30. Juni 2021, insbesondere über die Ergebnisse ihrer eigenen Überwachung (§ 12c Abs. 2 BGG). Die Berliner Zahlen unten stammen von der Überwachungsstelle für digitale Barrierefreiheit des Landes Berlin; die deutschen Landesgesetze stellt dieser Artikel nicht dar.

Österreich

Das WZG erfasst Websites und Apps des Bundes und bundesnaher Einrichtungen (§ 2 Abs. 1 Z 1 und 2 WZG). Für sie ist wiederkehrend zu überwachen und jedes dritte Jahr unter Einbeziehung der Länderberichte an die Kommission zu berichten; die betroffenen Rechtsträger müssen an der Überwachung mitwirken (§ 5 Abs. 1 Z 1 WZG). Zuständig ist die FFG, solange keine Verordnung eine andere Stelle festlegt (§ 5 Abs. 2). Sie stimmt die Prüfungen mit den Ländern ab (§ 5 Abs. 3), prüft Beschwerden und spricht bei berechtigten Beschwerden Handlungsempfehlungen aus (§ 5 Abs. 1 Z 2) und veröffentlicht die Überwachungsmethodik (§ 5 Abs. 1 Z 5). Länder und Gemeinden unterliegen den Landesgesetzen; laut FFG prüfen die Monitoringstellen der Bundesländer jährlich auf Grundlage von neun Landesgesetzen. Details zu den geprüften Landesgesetzen finden Sie im Beitrag Barrierefreiheit in Gemeinden.

Was zeigen die Berliner Überwachungsergebnisse 2024?

Berlin hat 2024 bei öffentlichen Stellen des Landes insgesamt 117 Angebote geprüft und eine durchschnittliche Erfüllungsquote von 49,4 % festgestellt; bei den PDF-Dokumenten bestanden 7 von 114 den automatisierten Test mit dem PDF Accessibility Checker (PAC), also 6,1 %. Geprüft wurden 108 Webauftritte vereinfacht, 4 eingehend und 5 mobile Anwendungen; 12 Angebote wurden wiederholt geprüft. Die Erfüllungsquote berechnet Berlin aus den anwendbaren und den bestandenen Anforderungen.

Die Anforderungen beziehen sich auf die Abschnitte 9 (Web) und 11 (Software, außer 11.5 bis 11.8) der EN 301 549, was laut Berlin den Kriterien der WCAG-Konformitätsstufe AA entspricht. Am schwächsten schnitten 2024 unter anderem 1.3.1 Info und Beziehungen mit 4,3 % (5 von 117) und 1.1.1 Nicht-Text-Inhalt mit 12,8 % (15 von 117) ab. Berlin zieht das Fazit, dass die geprüften Angebote im Durchschnitt noch deutlich von den gesetzlichen Anforderungen entfernt sind.

Was zeigt der FFG-Zwischenbericht 2025?

Keine der 23 eingehend geprüften Websites war 2025 vollständig vereinbar; alle waren teilweise vereinbar, was laut FFG bedeutet, dass mindestens die Hälfte der rund 92 geprüften Kriterien je Website erfüllt war. Die Zahlen umfassen die Checks der FFG für den Bund und der Monitoringstellen der Bundesländer; auf den Bund entfielen 11 der 23 eingehenden und 174 der 349 vereinfachten Website-Checks. Die Checks liefen vom 17. Februar bis 16. Oktober 2025 und umfassten 23 eingehende Website-Checks (rund 440 Unterseiten), 349 vereinfachte Website-Checks (rund 5400 Unterseiten) und 16 eingehende App-Checks (rund 200 Screens).

Für Dokumente sind zwei Befunde einschlägig. Das WCAG-Kriterium 1.3.1 Info und Beziehungen war auf allen eingehend geprüften Websites nicht erfüllt; unter den häufigsten Fehlern zu diesem Kriterium nennt die FFG nicht oder falsch getaggte PDF-Dokumente, also PDFs ohne oder mit unzureichender Tag-Struktur, im Extremfall Scans ohne jede Strukturinformation. Beim Kriterium 2.1.1 Tastatur nennt sie Links und Formularelemente in PDF-Dokumenten, die nicht mit der Tastatur ansteuerbar sind. In 52,5 % der Erklärungen war eine unverhältnismäßige Belastung angegeben: häufig fehlende Audiodeskription bei über YouTube gehosteten Videos, mehrfach die Angabe, PDF-Dokumente könnten nicht standardmäßig barrierefrei veröffentlicht werden. Wann eine solche Angabe trägt, behandelt der Beitrag Unverhältnismäßige Belastung.

Warum reicht ein automatisierter Test nicht aus?

Ein automatisierter Test findet nur einen Teil der Barrieren. Schon der Durchführungsbeschluss beschreibt die vereinfachte Methode als Verfahren, das die Nichterfüllung eines bestimmten Teils der Anforderungen erkennt (Anhang I Nr. 1.3.1). Die FFG hält fest, dass vereinfachte Checks nicht alle Barrierefreiheits-Issues aufzeigen und nicht feststellen können, ob eine Website die Kriterien zur Gänze erfüllt; das leistet nur ein eingehender manueller Check.

Für PDFs sagt die FAQ des PAC-Herausgebers dasselbe: Nicht alle Anforderungen von PDF/UA und WCAG lassen sich durch Software prüfen. Eine zusätzliche Prüfung durch einen Menschen ist immer nötig, etwa um zu beurteilen, ob die semantische Auszeichnung angemessen ist. Das Ergebnis ist laut FAQ nicht rechtsverbindlich, sondern ein Indikator; grüne Haken auf den Reitern PDF/UA und WCAG bedeuten nur, dass alle automatisch prüfbaren Anforderungen erfüllt sind. PDF 2.0 verarbeitet PAC derzeit nur nach dem Best-Effort-Prinzip, vollständig unterstützt wird PDF 1.7.

Die Berliner Quote von 6,1 % beschreibt daher, wie viele Dokumente den automatisierten PAC-Test bestanden. Ob diese Dokumente auch die nur von Menschen prüfbaren Anforderungen erfüllten, sagt sie nicht; die übrigen 107 von 114 Dokumenten scheiterten bereits an der maschinellen Prüfung. Wie die Normen zusammenhängen, erklärt der Beitrag PDF/UA, WCAG 2.1 und EN 301 549.

Was kann eine öffentliche Stelle aus den Befunden ableiten?

Die Befunde zeigen, wo Prüfungen regelmäßig scheitern: an der Dokumentstruktur, an Textalternativen und an der Erklärung zur Barrierefreiheit. Daraus lassen sich Arbeitsschritte ableiten; sie ersetzen keine Rechtsberatung im Einzelfall:

1. Dokumente nach Diensten ordnen. Die eingehende Prüfung zieht je Dienstart und Hauptzweck mindestens ein Dokument (Anhang I Nr. 3.2 lit. e). Priorisieren Sie Formulare, Merkblätter und Anträge, die zu einem Dienst gehören.
2. Struktur vor Optik prüfen. Ein getaggtes PDF mit Überschriften, Listen und Tabellen adressiert einen der häufigen Fehler, die die FFG zu 1.3.1 nennt. Gescannte Dokumente ohne Struktur ersetzen Sie durch Fassungen, die aus der Quelldatei erzeugt sind; die Checkliste für Word und PowerPoint zeigt die Schritte.
3. Maschinell und menschlich prüfen. Dokumentieren Sie beide Prüfungen, denn ein automatischer Bericht ist laut PAC-FAQ nur ein Indikator.
4. Eigene Prüfberichte aktuell halten. Die Überwachungsstelle kann Bewertungsergebnisse der Stelle in der eingehenden Überwachung ganz oder teilweise verwenden, wenn der neueste ausführliche Bericht übermittelt wird, die Bewertung höchstens drei Jahre alt und nach Anhang I Nr. 1.2.1 bis 1.2.4 und Nr. 3 durchgeführt ist und die Überwachungsstelle den Bericht als zulässig betrachtet (Anhang I Nr. 1.2.5).
5. Erklärung datieren und vervollständigen. 69 % der 2025 im österreichischen Monitoring erfassten Erklärungen trugen kein aktuelles Datum (FFG); in Berlin war 2024 die Erklärung bei 15 von 117 geprüften Angeboten formal korrekt (12,8 %). Für Bundesstellen in Deutschland ist die Erklärung jährlich und bei jeder wesentlichen Änderung zu aktualisieren (§ 7 Abs. 6 BITV 2.0). Die Pflichtinhalte listet der Beitrag zur Erklärung zur Barrierefreiheit.
6. Rückmeldungen nutzen. Stellt die Überwachung Mängel fest, erhält die Stelle innerhalb einer angemessenen Frist Daten dazu in einem für die Behebung hilfreichen Format (Art. 7 Durchführungsbeschluss).

Einen Überblick über Pflichten und Stichtage gibt der Leitfaden zu barrierefreien PDFs. Wenn Sie Ihren Bestand nicht selbst bearbeiten wollen, können Sie bei Compliance-Kit barrierefreie Dokumente aufbereiten lassen.